预防腐败顶层制度设计有待加强
2013-12-21 21:21  中国普法网

编者按

2012年12月31日,中共中央政治局召开会议,听取中央纪律检查委员会工作汇报,研究部署2013年党风廉政建设和反腐败工作。

此次会议要求,加大预防腐败工作力度,加强反腐倡廉教育,强化对权力运行的制约和监督,推进反腐倡廉法规制度建设。加强基层党风廉政建设,深入开展纠风和专项治理,认真解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。

为深入解读此次会议的精神,全方位反映十八大之后反腐工作的新情况和新进展,《法制日报》视点版从今日起推出“十八大之后反腐新动向解读”系列报道。

□十八大之后反腐新动向解读之一

本网记者 杜晓

预防腐败工作在反腐败整体工作推进中一直占据着重要的地位。在实践中,如何加大预防腐败工作的力度,进而从源头上有效制止腐败现象和腐败行为,是一个值得深入探讨的课题。

各地探索防腐“新招”

山西建“阳光农廉网”预防农村腐败;陕西推广乡镇公务接待“廉政灶”

记者注意到,目前的预防腐败工作,在许多地方已经取得了可喜的进展。

山西是一个亟待转型的资源型大省,大部分农村集体经济和以工补农资金来自于矿产资源收入,但是在收益分配中时常因腐败问题引发矛盾。

参与2012年反腐蓝皮书撰写的山西省社会科学院课题组认为,要想确保转型跨越发展的宏图大略如期实现,必须构建能够针对山西特点的惩治和预防腐败体系,创出一套管事顶用的防腐反腐新招数,这是加强农村党风廉政建设,促进和谐稳定发展的基本前提。

正是基于山西的现实情况,山西有关部门推出了“阳光农廉网”,这是山西拓展从源头上预防和治理农村腐败领域的新举措。

2012反腐蓝皮书的一位作者向记者介绍,山西的预防腐败新举措一方面夯实村务公开这一基础,针对传统公开方式不全面、不具体、不及时、难保存等问题,山西把“阳光农廉网”作为涉农党务、政务和村务公开的载体,全面公开村级财务、惠农补贴、自治事务、涉农项目、干部履职和任期目标等村务事项,全面公开民主决策和监督、“三资”管理、“三务”公开、农村综合改革等农村党风廉政建设工作制度,做到该公开的都公开、群众关切的都公开。另一方面,抓好民主管理这一根本。针对过去村务主要由村干部实行管理、群众参与不广泛等问题,着眼于保障农民群众的决策权、管理权,山西把农村集体“三资”和重要村务事项全部纳入“阳光农廉网”,“权力运行到哪里、程序就建立到哪里”,农民可以通过网络全程监督。

山西省稷山县翟店镇古路岔村曾经修了1个小广场,总造价9万元,而其他村修建于2008年的广场造价仅为6万元——为啥差价这么大?村民的疑惑很快就出现了。

“要是过去指不定会有多少不好的说法,而现在,大家有疑问就上‘阳光农廉网’查询,网上账单很清楚,是原材料上涨等因素导致工程造价偏高,理解了、认可了,群众疑惑消除了,干群关系正常了。”上述反腐蓝皮书作者说,“阳光农廉网”从根本上改变了以前那种啥事都蒙着来、背着干的方式,基本上“网住”了个别农村基层干部利用职权瞎胡来的手脚,基本上达到了通过“村务公开、政务公开”防控基层政权寻租贪腐的目的,使乡村治理水平实现了一个新的跳跃。

除了山西省以外,陕西省也打造了防控腐败行为的“制度群”。

据中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英介绍,陕西省在反腐倡廉中所产生的有益有效制度包括以下数项:推进群众点名接访和信访听证终结制度;推广乡镇公务接待“廉政灶”制度;实施乡镇办案协作区制度等;全面推进村民监督委员会制度;尝试各类领导干部离任交接制度等。

预防腐败走上“四化”路

我国预防腐败制度的基本工作格局已经形成,预防腐败工作也走上了专门化、常态化、专业化和科学化的路子

记者了解到,我国的预防腐败工作,在多地农村已经率先发轫:早在几年前颁发的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经指出了农村腐败的根本解决之策——“推进农村惩治和预防腐败体系建设”。此后各地陆续跟进。

中央党校政法部教授林喆告诉记者,早在2005年年初,中央就颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,2008年又印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。“近年来中央出台的一系列这些法规、党内规章,并且在多次会议中强调预防腐败工作的重要性,在很多方面弥补了过去的空白,显示中央正在逐渐建立完善的惩治和预防腐败体系,尽管目前各项制度并不是非常完备,但正一步一步地接近目标”。

国家预防腐败局的成立,被业内专家普遍认为是我国预防腐败工作走进新阶段的标志。此后,各地方的预防腐败职能部门也陆续成立。在2012年12月20日以及12月27日,福建省预防腐败局和山东省预防腐败局分别挂牌成立。

国家预防腐败局局长马馼在福建省考察时强调,要提高对预防腐败工作重要性的认识,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本抓源头,更加注重预防,更加注重制度建设。

北京航空航天大学公共管理学院教授任建明认为,近年来,在国家预防腐败局等部门的不断努力下,我国预防腐败制度的基本工作格局已经形成,我国的预防腐败工作也走上了专门化、常态化、专业化和科学化的路子。

“梳理我国的预防腐败实践,可以发现有三个突出特点。”任建明说,首先是预防领域做到政府、企业和社会的全覆盖。各国的大量事实表明,腐败不仅存在于政府部门,也日益普遍地发生于私营部门和社会领域。国家预防腐败局的工作从一开始就面向政府机关、国有企事业单位、非公经济组织及其他社会领域,做到了全覆盖。第二个特点是预防工作做到基础性、经常性和重点工作的全兼顾。过去几年已开展的预防工作,既包括权力透明公开运行、防止利益冲突等基础性工作,也包括制度廉洁性评估等经常性工作及工程建设、政府采购、金融系统等重点领域或关键环节的专项治理工作。

“第三个特点是预防工作的专业化和科学化水平不断提高。”任建明说,预防腐败工作所面对的领域覆盖面广、专业性强。尽管成立时间短,但国家预防腐败局在专业化和科学化上持续努力,抓住导致腐败滋生蔓延的深层次原因,不断改进预防技术和手段,为我国的预防腐败工作打下了良好的基础。

防腐有待进一步推进

预防腐败工作还需要重点解决顶层制度设计、预防机构权威性、专业化队伍建设等问题

参与2012反腐蓝皮书撰写的调研者在总结山西“阳光农廉网”的经验时认为,“阳光农廉网”直接关注的是用科技手段防止权力扭曲和异化,提高制度执行力和遏制腐败的效能。它在客观上改变了监察力量不足和手段单一存在的监督缺陷,扩展了廉政建设的参与主体和渠道,在实践中创造了一些成功的做法。但这些创新做法作为一种新生事物,运行时间还不长,功能还尚未充分发挥,需要在实践中继续检验其是否普遍有效。

“如果说作为‘阳光农廉网’建设基本经验有值得借鉴之处的话,那么贯穿其中的群众路线和权力制约原则是最基本、最核心的思想精髓。运用现代科技手段预防腐败,促进权力运行规范化、公开化、刚性化、可控化,维护和保障农民群众的切身权益,是实现预防腐败的过程管理机制。”调研者们认为。

“群众监督是权力监督预防腐败的重要组成部分。从这些年来的反腐经验看,很多腐败官员的落马都是依靠群众举报。”林喆说。

尽管预防腐败工作已经取得了丰硕的成果,但任建明认为,预防腐败工作还有几个需重点解决的问题。“首先,要取得预防腐败顶层制度的设计和突破。我国过去30多年的反腐败之所以持续面临着严峻形势,一个主要原因就是顶层制度建设还需大力加强。例如,权力结构科学配置的问题、权力监督体制改革的问题、法治建设提升的问题等都亟待突破。此外,一些具体领域,如工程建设、政府采购、选人用人、财政预算等,腐败持续高发,也需要从深层的制度和体制上去解决问题。”

“此外,要提高预防机构的权威性。国家预防腐败局系统应该成为一个预防腐败的思想库,成为一个可以强力推进预防腐败工作的权威机构。只有这样,个案预防、制度廉洁性评估等预防工作及顶层制度改革,才都有可能得到推进、见到实效。为此,或许可以在相关法律或政策中明确国家预防腐败局系统的权威性以及预防对象特别是各党政机关、国有企事业单位执行预防对策建议的责任和义务。”任建明说,还有,要高度重视预防队伍的专业化建设。要建成一个具有专业胜任力的预防腐败机构,就必须建设一支以专业技术类人员为主体的预防队伍。对这类人员,应该采用相应的管理机制,而不应笼统地使用行政干部管理体制。要建成这样一支专业性强的预防队伍,短期内可以通过外部合作的方式,例如成立预防腐败专家咨询委员会、设立各种预防专家小组等方式,来获得专业支持,但这仍旧是一项长期任务。

“惩治和预防腐败体系的建成,还是需要一部反腐败法。我们需要将这些年颁布的党内规章提升到法律层面,让这些规定变得更强有力。”林喆说

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